Tussen markt en maatschappij

Ebbe Rost van Tonningen

Aan de rand van de afgrond is het uitzicht het mooist. In dat spanningsveld voelt de interimmanager zich het lekkerst. Vergelijk het met Churchill, die zijn finest hour beleefde tijdens de grootste problemen in de Tweede Wereldoorlog.

Het motto van mijn verhaal is 'Tussen markt en maatschappij' of - nauwkeuriger omschreven - 'Tussen economie en natuur'. De recente discussie over de Waddenzee vormt hiervoor een illustratie. Volgens verschillende milieuorganisaties is het niet verantwoord om dit natuurgebied bloot te stellen aan gasboringen. Dergelijke afwegingen zijn in het gebruik van de Nederlandse ruimte exemplarisch voor het natuurbeleid, waarin de rijksoverheid als hoeder van niet-economische belangen een leidende rol dient te spelen in onze samenleving. In veel gevallen blijft het beleid echter steken in het maken van plannen, zonder dat aan de uitvoering daarvan krachtig sturing wordt gegeven.

Dat is de rode draad van dit verhaal, dat verder als volgt is opgebouwd:

• Kerngegevens van het Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek, waar ik als interimmanager van augustus 1998 tot en met september 1999 directeur was.
• De hoofdrolspelers van het natuurbeleid.
• Een maatschappelijk debat over natuurbeleid, dat ik als 'my finest hour' beschouw.
• De effecten van dat debat op de organisatie en op het imago en de rol van het interimmanagement.
• De gevraagde minitheorie als reflectie voor andere interimmanagers.

De inleiding

Het Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek, kortweg het IBN, is per 1 januari 2000 gefuseerd met het Staring Centrum en opgegaan in een nieuwe organisatie, Alterra genaamd. Het IBN wordt gezien als het belangrijkste kenniscentrum van Nederland op het gebied van natuuronderzoek. Het IBN maakt deel uit van elf onderzoeksinstituten - inmiddels gefuseerd tot acht - die binnen het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij werden verzelfstandigd en die nu samen met de Landbouwuniversiteit Wageningen een nieuwe organisatie vormen: het Wageningen Universiteits- en Researchcentrum, dat onder leiding staat van een raad van bestuur.

Enkele kerngegevens van het IBN:

• Hoofdactiviteit: natuuronderzoek.
• Aantal medewerkers: 250.
• Omzet: 35 miljoen gulden.
• Resultaten: in 1998 een verlies van 3,5 miljoen gulden.
  Dit is in 1999 teruggebracht tot vrijwel break-even.

De hoofdrolspelers in dit verhaal

De hoofdrolspelers in het natuurbeleid zijn:

• Interne actoren, zoals de raad van bestuur, het algemeen management van het IBN en de medewerkers.
• Externe actoren, zoals de ministeries van LNV en VROM, de lagere overheden en de waterschappen, het bedrijfsleven (waaronder de NAM) en milieuorganisaties.

Dit is een zeer complex speelveld van deelnemers, waardoor centrale sturing van het natuurbeleid een ingewikkeld vraagstuk is.

Als illustratie van het natuurbeleid wordt gebruikgemaakt van de casus van de Waddenzee.
De Waddenzee behoort tot de laatste stukken ongerept natuurgebied in Nederland. Maar onder de Waddenzee ligt tevens een van onze grootste economische belangen, namelijk aardgas, dat een grote economische waarde vertegenwoordigt. Dat is het spanningsveld in een uitermate ingewikkelde afweging van belangen in wat wordt genoemd 'de groene ruimte'. Het IBN, waar ik als interimmanager algemeen directeur was, heeft een belangrijke rol gespeeld in het onderzoek dat is verricht naar de effecten van gaswinning in de Waddenzee. Kort gezegd was de uitkomst van het onderzoek dat de boringen een marginaal effect hadden op de bodemdaling, zeker tegen de achtergrond van de te verwachten zeespiegelrijzing. De politiek heeft dit onderzoek nauwelijks laten meetellen in haar onlangs ingenomen standpunt dat de boringen (voorlopig?) niet mogen plaatsvinden.

Interne actoren

De raad van bestuur hanteerde een strak tijdschema, op basis waarvan er binnen twee jaar eerst een reorganisatie moest worden doorgevoerd en daarna een fusie met het Staring Centrum moest plaatsvinden. Verder diende het verlies te worden omgezet in een winst. Daarna zou er nog een fusie of verregaande samenwerking met een deel van de Landbouwuniversiteit Wageningen moeten worden gerealiseerd.
Voor deze ambitieuze plannen was de medewerking vereist van de medewerkers van het onderzoeksinstituut, waarbij de projectleiders en seniormedewerkers de dragers van de kennis waren en ook de meeste contacten met de klanten hadden.
En natuurlijk was ook de medewerking vereist van het algemeen management, bestaande uit twee directieleden en drie afdelingshoofden. Het strategisch plan van de Landbouwuniversiteit Wageningen en het Researchcentrum was erop gericht om de gefuseerde organisatie Alterra klanten (veelal overheden) meer integrale oplossingen te laten aanbieden voor vraagstukken met betrekking tot 'de groene ruimte'. De raad van bestuur en het management van het IBN hadden ook de ambitie om een rol te spelen in het maatschappelijke debat over het natuurbeleid.

De onderlinge verhoudingen kunnen als volgt worden getypeerd. De raad van bestuur wilde snel en doortastend strategische veranderingen doorvoeren. De medewerkers, die verregaand gespecialiseerd waren en gewend aan een ambtelijke organisatie, maakten een afwachtende indruk.

Daartussen zat de interimmanager. De belangrijkste klant - het ministerie van LNV - speelde tot de verzelfstandiging van het IBN per 1 juni 2000 meerdere rollen. Deze werkgever van het IBN was tevens opdrachtgever voor ongeveer 80% van het budget van het IBN en regisseur van het natuurbeleid. Andere klanten en actoren in het natuurbeleid worden hierna genoemd.

Externe actoren

Natuurbeleid is vooral een publieke taak. Het IBN had als kennisinstituut in het natuurbeleid niet alleen te maken met het ministerie van LNV, maar ook met tal van andere actoren, zoals de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat, en ook met lagere overheden als provincies en gemeenten.
Er waren semi-overheden als Staatsbosbeheer en waterschappen. Verder was het bedrijfsleven present, zoals grote ingenieursbureaus en Schiphol of, in het geval van de Waddenzee, de NAM. En voorts hadden milieuorganisaties belangrijke invloed, onder andere de Waddenvereniging, de Wadden Advies Raad voor de regering, Natuur en Milieu, Milieudefensie, Greenpeace, Natuurmonumenten, et cetera.

Een overheid die mooie ontwerpen maakt voor het natuurbeleid, krijgt te maken met een groot aantal actoren die van invloed zijn op de uitvoering van dat beleid. De milieubeweging verschijnt aan het bureau van de overheid als een kritische partij.

Aanpak interimmanagement

Wat was nu de aanpak van het interimmanagement, die leidde tot my finest hour? Het interimmanagement heeft de twee werelden van het IBN met behulp van een projectgroef bij elkaar gebracht in een debat op 17 juni 1999. De regie was erop gericht om nieuwe bewegingen te creëren binnen de (al te) voorspelbare onderlinge interactiepatronen.

Deze twee werelden, die wat introvert en naar binnen gekeerd zijn, werden bij elkaar gehaald in een maatschappelijk debat een ronde tafel. In dat debat kon niemand van tevoren ingestudeerde speeches uitspreken. Iedereen moest zijn eigen kennis mening in een open debat naar voren brengen. Het debat leek wel op een verhaal uit de I Ching: twee meren die geïsoleerd van elkaar allebei zouden droogvallen, kunnen elkaar voeden als ze met elkaar worden verbonden - als het ene meer droogvalt, dan wordt het gevoed door het andere, en andersom.

'My finest hour'

De doelstellingen van het debat op 17 juni waren in een projectgroep van het IBN bepaald. De medewerkers van het IBN moesten zich zelfbewust presenteren. De specialisten van het IBN moesten anders gevoed worden: geef hem vis en hij zal eten, leer hem vissen en hij verzorgt zijn eigen eten, leer hem leren en hij hoeft niet altijd vis te eten. De raad van bestuur moest nu actief participeren in de inhoud van het werk van het IBN, na een vooral regisserende rol te hebben gespeeld ten aanzien van de reorganisatieplannen. De klanten moesten ervaren hoe de nieuwe positionering van het IBN eruit zou zien. Het ministerie van LNV moest uit zijn ivoren toren worden gehaald om de uitvoering van het beleid bespreekbaar te maken. Het bedrijfsleven, onder andere de NAM, mocht zich niet langer verschuilen in het maatschappelijk debat over de instandhouding van 'de groene ruimte'. Men moest bijvoorbeeld zelf aangeven wat men vond van het eerdergenoemde dilemma 'tussen economie en natuur' in de Wadden. En de milieuorganisaties moesten de motor zijn in het stellen van kritische vragen, opdat het debat echt zou gaan leven. Dit alles moest plaatsvinden in een ochtend met aansluitend een lunch.

Het IBN had het debat als volgt voorbereid. Eerst werd Paul Witteman als discussieleider geïnteresseerd, en vervolgens werden met spoed de minister of staatssecretaris, de voorzitter van de raad van bestuur van de Wageningse Universiteit en de directie Natuurbeleid van LNV uitgenodigd. Zij zegden allemaal toe te zullen komen. Daarna werd er een prominent spelersveld van deelnemers aan het debat gemobiliseerd.

Dat prominente deelnemersveld was present. De genodigde actoren waren ook allemaal aanwezig, behalve de NAM.
De deelnemers waren: het ministerie van LNV, vertegenwoordigers van andere ministeries en lagere overheden als provincies, burgemeesters van gemeenten en de voorzitter van de Unie van Waterschappen. Staatsbosbeheer was present, alsmede grote ingenieursbureaus. En er waren milieuorganisaties, zoals de Waddenvereniging, de Wadden Advies Raad voor de regering, Natuur en Milieu, en Natuurmonumenten.

Het debat werd gehouden in enkele ronden. De eerste ronde ging over de stelling: Het natuurbeleid voldoet niet. De laatste ronde ging over: De onafhankelijkheid van het onderzoeksinstituut.
Er waren enkele korte presentaties gepland door de staatssecretaris van het ministerie van LNV, mevrouw Faber, die zelf ook aan het debat meedeed. Een extern bureau bracht verslag uit van een klantenonderzoek van het IBN onder de belangrijkste klanten. Ook die klanten waren vrijwel allemaal aanwezig. Voorts werden de nieuwe positionering en de nieuwe strategische lijn van het IBN door de interimmanager - tevens algemeen directeur - bekendgemaakt.

En er was... muziek. Muziek en natuur horen bij elkaar, vonden de organisatoren van het IBN. Er was een optreden van een fantastische cabaretgroep, Dolche Expressivo. Hieronder volgt de tekst van een lied van deze cabaretgroep:

Hij laat de ene luchtballon op na de ander
Serveert zijn clientèle vers gebakken lucht
Rijgt open deuren en clichés fraai aan elkander
Is om zijn doelgroepanalyse heel berucht.

De effecten

De interimmanager voelde zich als de gastheer van een dis waar oesters werden gegeten waarin hij hoopte parels te vinden.

De commentaren van de deelnemers na afloop van het debat waren zeer lovend. Het RIVM liet na de bijeenkomst weten dat het een perfecte show voor het IBN had opgeleverd.
De positionering van het IBN was goed gevallen - niet alleen om de strategische lijn die was uitgezet, maar vooral ook door de beoogde deelname van medewerkers van het IBN aan het debat, die zich flink hadden geweerd. Hun schroom was weggevallen. Het IBN stond hernieuwd op de kaart, niet alleen vanwege de opgebouwde kennis maar vooral omdat het actief meedeed in het debat.

De interne beweging van het IBN was daarmee op gang gekomen in de richting van een maatschappelijk geëngageerd onderzoeksbureau, dat stond voor zijn eigen onafhankelijkheid. Je kunt een paard naar de voederbak brengen, maar eten moet het dier zelf doen - en dat was hier gelukt. Interessant was nu juist dat de casus van de Wadden daarin een prominente plaats innam. Het IBN had in opdracht van de NAM deelgenomen aan het bodemdalingsonderzoek, om na te gaan wat de effecten zouden zijn van gaswinning onder de Waddenzee. Daarbij stond de stelling `Wie betaalt, die bepaalt' centraal in de discussie over de onafhankelijkheid. De maatschappelijke betekenis van dit debat werd een paar maanden later onderstreept toen het kabinet een besluit nam over de vraag of er al dan niet gas zou worden gewonnen in de Waddenzee. Het feit dat de NAM zelf niet aanwezig was, was misschien indicatief voor het later door de NAM verloren maatschappelijke debat over het gebruik van de Waddenzee.
Het natuurbeleid werd ontmaskerd als een beleid van veel goede plannen en te weinig uitvoering daarvan. De directeur van het RIVM zei aanvankelijk dat het natuurbeleid wel goed voldeed, maar nog geen halfuur later moest hij in het debat toegeven dat de uitvoering nauwelijks een 6- verdiende.
De vertegenwoordigers van de milieubeweging speelden bij het kritisch doorlichten van het beleid een vooraanstaande rol. Het gebrek aan implementatie van het beleid was een onthullend punt, zonder dat de overheden zich daarvoor leken te schamen: met gemeenschapsgeld waren er veel plannen gemaakt, maar deze plannen waren onvoldoende uitgevoerd.

Het draagvlak en de steun voor de rol van het interimmanagement als architect van het debat op 17 juni werden aanzienlijk versterkt. Dit was onderdeel van mijn finest hour.

De minitheorie: de basiscondities voor een succesvolle implementatie van beleid

Deze casus heeft duidelijk gemaakt dat er enkele voorwaarden doorslaggevend zijn voor de ontwikkeling van een succesvol implementatieproces, te weten:

1 Herformulering van het beleid gericht op implementatie
Tijdens het debat bleek dat leidinggevende actoren het beleid succesvol vonden, maar tevens toegaven dat de uitvoering ervan onvoldoende was. Zonder uitvoering mag een beleid echter nooit geslaagd worden genoemd - anders is er sprake van een opdrogend meer. Dit probleem zal daarom moeten worden ge(her)formuleerd en van duidelijke doelstellingen worden voorzien.

2 Steun en consensus
In het ingewikkelde speelveld van diverse actoren zijn steun en consensus nodig van veel belangrijke spelers. In zo'n debat groeit door alle aanvankelijke tegenstellingen toch iets van de sfeer van het groenepoldermodel: steun en consensus voor verbetering van de uitvoering.

3 Leiding en coördinatie
Er zal toch een regisseur moeten zijn, een vormgever, een implementator en een afmaker. In het debat werd de Directie Natuurbeleid van het ministerie van LNV door de meeste actoren gezien als de leidinggevende actor. Deze directie zag dat zelf anders en vond dat zij niet een duidelijk leidinggevende rol had. Bovendien zijn de ambtenaren niet goed uitgerust om aan een implementatietraject leiding te geven. Daarmee is aan een belangrijke voorwaarde voor beleidsontwikkeling niet voldaan, namelijk een actor die een proces organiseert waardoor er richting en structuur ontstaan voor activiteiten die zijn gericht op implementatie.

4 Communicatie in alle fasen
Het bij elkaar brengen van de actoren en de communicatie tussen die actoren leidt tot nieuwe inzichten, die een voorwaarde zijn voor een nieuwe beweging in het beleid. Zelfs binnen het halve uur van het debat werd het door de onderlinge communicatie en de confrontatie van meningen duidelijk dat alle partijen het gebrek aan uitvoering van plannen een misstand vonden.

Daarmee zijn vier essentiële voorwaarden genoemd waaraan een succesvol implementatietraject moet voldoen. Maar daarmee zijn nog niet alle voorwaarden genoemd. Zo zal het beschikbaar stellen van financiële middelen ook een belangrijke voorwaarde zijn.

Conclusie

Tussen markt en maatschappij. De interimmanager beleeft zijn finest hour als hij beweging in een proces kan brengen, mensen mobiel maakt, uit hun stoel laat komen. Hij heeft ertoe bijgedragen dat het IBN een actievere actor werd en ook andere actoren daarin werden gestimuleerd. Hij heeft er ook toe bijgedragen dat het inzicht werd blootgelegd dat het natuurbeleid in de uitvoering dreigt te verzanden als er niet aan een aantal voorwaarden is voldaan. Hopelijk kan er in het doorvoeren van implementatie 'meer worden verwacht van Ernst & Young'. Daarbij blijft de afhankelijkheid van de wil van de opdrachtgever natuurlijk wel bestaan.